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最高法院案例 :在没有法律依据的情况下,特许经营主体不得利用特许经营的垄断地位增设违约责任条款
  • 2020-04-21 12:05:20
  • 来源: 行政涉法研究
  • 发布机构:台山政府网
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  【裁判要点】

  政府特许经营行政协议案件中,行政机关订立特许经营权协议,必须遵守依法行政原则。在没有法律、法规或者合法有效的规章、规范性文件规定的情形下,行政机关不得通过行政协议方式设定惩罚性违约责任,增加公民、法人或其他组织的义务。同样,政府特许经营协议的相对人取得政府特许经营权后,必须依照相关特许经营的法律规范和特许经营协议依法进行经营活动,不能利用特许经营的垄断地位,在没有法律、法规、合法有效的规章、规范性文件,或者特许经营协议约定的情况下,增设违约责任条款,增加公民、法人和其他组织义务。

  【裁判文书】

  中华人民共和国最高人民法院

  行 政 裁 定 书

  (2019)最高法行申9001号

  再审申请人(一审原告、二审上诉人)海口威立雅水务有限公司。

  法定代表人孙传志。

  委托代理人符天、韩玮。

  被申请人(一审被告、二审被上诉人)海南省市场监督管理局。

  法定代表人张东斌。

  委托代理人吴清荣。

  委托代理人闫玲玲。

  再审申请人海口威立雅水务有限公司(以下简称威立雅公司)因诉被申请人海南省市场监督管理局(原海南省工商行政管理局,以下简称海南省工商局)工商行政处罚一案,不服海南省高级人民法院于2018年12月28日作出的(2018)琼行终1083号行政判决,向本院申请再审。本院于2019年7月29日立案受理,依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

  2004年11月29日,国家发展和改革委员会、建设部发布《关于修订〈城市供水价格管理办法〉的通知》,明确规定:“根据有关法律、行政法规的规定,经研究,决定将原国家计委、建设部计价格(1998)1810号《城市供水价格管理办法》第三十条中“接到水费通知单15日内仍不交纳水费的,按应交纳水费额每日加收5‰和滞纳金”的规定删去。”

  威立雅公司在为用户提供用水服务时,采取格式合同、店堂告示和通知等三种方式,对逾期未缴纳水费的用户,从逾期之日起每日加收未缴纳水费5‰的违约金。三种方式分别表现为:1.签订格式合同:威立雅公司与各种类型的用水用户签订的合同统一为《供用水合同》,该供用水合同第七条第二款规定:“用水方逾期不缴纳水费的,供水方可以发出欠费通知。用水方未按本合同约定缴纳水费的,从逾期之日起每日加收未缴纳水费5‰的违约金。用水方在接到供水方欠费通知超过3个月仍未缴纳水费的,供水方可依法暂停供水并追缴所欠费用”。《供用水合同》是威立雅公司自行制定的格式合同,该合同在用户向威立雅公司申请用水开户时签订,用户不得更改《供用水合同》的内容,不得拒绝签订《供用水合同》,否则威立雅公司不予办理开户手续。截至2016年6月29日,威立雅公司“客户档案信息”显示,海口市四个区用水总客户数为84996户,已签订《供用水合同》客户数为14610户,合同签署率为17.12%。2.发布店堂告示:威立雅公司在各客服中心用易拉宝发布店堂告示,内容是:“1.水表抄读:威立雅公司每月4日至11日定期上门抄读客户水表,并于当月18日(节假日顺延)计算客户水费,当月20日至次月8日为当月水费缴纳时间。逾期未缴纳水费的,从逾期之日起每日加收未缴纳水费5‰的违约金。超过3个月仍未缴纳水费的,威立雅公司将根据《海口市城市供水排水节约用水管理条例》第三十二条的相关规定依法暂时停止供水并追缴所欠费用”。3.月抄表通知单:威立雅公司抄表时发给用户《月抄表通知单》,该通知单的背面印有“请于次月8日前(遇节假日不顺延)缴清水费,逾期缴费的,每天按应缴水费的5‰加收违约金。客户超过3个月仍未缴纳水费的,将依法暂时停止供水”的内容。

  2015年12月28日,海南省工商局接到12315消费者申诉转办单,反映威立雅公司设置不合理条件,对逾期未缴纳水费的用户收取高额比例的违约金,侵犯消费者的合法权益。2016年1月6日,海南省工商局依法对威立雅公司秀英客服中心进行核查,认为该公司确实存在利用格式合同的方式,单方面制定标准,对拖欠水费的用户收取高额违约金的事实。2016年2月29日,海南省工商局决定对威立雅公司立案调查。2016年8月2日,海南省工商局委托天勤会计师事务所对威立雅公司向用户收取2014年1月至2015年12月违约金收入进行专项审计,并要求以同期1年期银行贷款基准年利率的1.5倍为计算依据。2016年8月15日,天勤会计师事务所出具琼天勤审字(2016)0805号鉴定报告,鉴定结论为:在不考虑特别事项说明1、2可能的造成影响下,威立雅公司2014年1月至2015年12月的实际滞纳金收入为2242805.52元,资金占用费为101959.58元,附加税金8074.02元,银行活期存款利息为11716.45元,扣除资金占用费和附加税金再加上银行活期存款利息的滞纳金收入为2144488.37元。《鉴定报告》于2016年9月20日送达威立雅公司。《鉴定报告》将威立雅公司收取的“违约金”表述为“滞纳金”,是根据该公司提供的会计凭证中的记账科目为“滞纳金”。2017年8月18日,海南省工商局作出琼工商听告(2017)3号《行政处罚听证告知书》(以下简称3号听证告知书),并于2017年8月28日送达威立雅公司,告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容。威立雅公司在接到3号听证告知书后,向海南省工商局申请听证。2017年9月29日,海南省工商局召开听证会,听取当事人的陈述、申辩。2017年12月4日,海南省工商局作出琼工商处(2017)6号《行政处罚决定书》(以下简称6号处罚决定),依据《海南省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》第三十二条第二款规定,责令威立雅公司停止违法行为,即在未与用户协商一致情况下,参照中国人民银行规定的金融机构计收逾期利息的标准计收逾期付款违约金,并决定对威立雅公司作出如下行政处罚:1.没收违法所得2144488.37元;2.处以违法所得1倍即2144488.37元的罚款;以上两项罚没款合计4288976.74元。决定还告知申请行政复议和提起行政诉讼的权利。2017年12月12日,海南省工商局将6号处罚决定送达威立雅公司。2018年3月12日,威立雅公司提起本案行政诉讼,请求撤销6号处罚决定。

  海口市中级人民法院(2018)琼01行初105号行政判决认为,威立雅公司在未与用户协商的情况下,自行在格式合同中规定按每日5‰的标准向逾期缴费的用户收取违约金,严重超出法定逾期付款违约金标准,违反合同法和相关司法解释规定,损害消费者合法权益,属于违法行为。海南省工商局收到消费者投诉后,履行立案、询问、调查核实、鉴定、听证等程序,作出6号处罚决定,程序合法正当。海南省工商局通过询问、调查核实、鉴定等方式,查明威立雅公司收取超额违约金的事实及数额,6号处罚决定认定事实清楚,证据充分。6号处罚决定适用消费者权益保护法及合同法的规定作出处罚,适用法律并无不当。海南省工商局在量罚上仅计算威立雅公司2014年1月至2015年12月间收取的违约金并处1倍罚款,量罚适当。6号处罚决定认定事实清楚,适用法律法规正确,程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定,判决驳回威立雅公司的诉讼请求。威立雅公司不服,提起上诉。

  海南省高级人民法院(2018)琼行终1083号行政判决认为,威立雅公司在未与用户协商的情况下,利用格式合同等方式,单方面规定每日加收未缴纳水费5‰的违约金,过分高于法定标准,加重用户责任,侵害消费者合法权益。海南省工商局经调查取证,告知威立雅公司处罚事实、理由、依据和有关权利,听取陈述、申辩,并举行听证会,作出6号处罚决定,认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,量罚适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定,判决驳回上诉,维持原判。

  威立雅公司申请再审称:1.根据《中华人民共和国合同法》第一百八十二条、第一百八十四条规定,用水人逾期不付水费时,应当按照《供用水合同》中的约定支付违约金,且目前未有任何法律、法规及规章规定合同当事人约定违约金标准的上限,威立雅公司与用户约定的每日加收未缴纳水费5‰的违约金符合法律规定。2.5‰的违约金标准是一直以来沿用的标准,诸如深圳市、呼和浩特市、洛阳市等城市均规定5‰甚至更高的违约金标准,部分近期判决亦支持用水者按5‰标准向供水企业支付违约金。3.供水行业属于公用事业,具有投资大、利润低、回收期长、关系民生的特点,许多城市的规章均规定超出银行逾期贷款利率的违约金标准。海口市用户拖欠水费的现象较为严重,5‰的违约金标准有利于保障供水安全。请求撤销一、二审判决,依法对本案予以再审。

  海南省工商局答辩称:1.威立雅公司未与用户协商约定,利用格式条款、店堂告示、通知等方式单方规定按每日5‰的标准向逾期缴费的用户收取违约金,6号处罚决定认定事实清楚,证据充分。2.海南省工商局经立案、询问、调查核实、告知权利、召开听证会等程序后,作出6号处罚决定,程序合法。3.原《城市供水价格管理办法》中加收滞纳金的规定已被删去,威立雅公司单方规定的每日5‰标准的违约金,远超法定违约金标准,损害消费者的合法权益,6号处罚决定适用法律、法规正确。

  本院经审查认为,国务院印发的国发(2004)10号《全面推进依法行政实施纲要》第五条“依法行政的基本要求”中第一项要求是“合法行政”。该项规定要求,行政机关实施行政管理,应当依照法律、法规、规章的规定进行;没有法律、法规、规章的规定,行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。政府特许经营行政协议案件中,行政机关订立特许经营权协议,必须遵守依法行政原则。在没有法律、法规或者合法有效的规章、规范性文件规定的情形下,行政机关不得通过行政协议方式设定惩罚性违约责任,增加公民、法人或其他组织的义务。同样,政府特许经营协议的相对人取得政府特许经营权后,必须依照相关特许经营的法律规范和特许经营协议依法进行经营活动,不能利用特许经营的垄断地位,在没有法律、法规、合法有效的规章、规范性文件,或者特许经营协议约定的情况下,增设违约责任条款,增加公民、法人和其他组织义务。《城市供水价格管理办法》第十条、第十一条第一款规定,制定城市供水价格应遵循补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则。供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率8-10%。具体的利润水平由所在城市人民政府价格主管部门征求同级城市供水行政主管部门意见后,根据其不同的资金来源确定。在核定供水企业供水价格后,法律没有明确规定的情况下,供水企业不得通过格式合同违约责任条款,提高自身经营利润,增加用水的公民、法人和其他组织的义务。本案中,2004年11月29日,国家发展和改革委员会、建设部发布《关于修订〈城市供水价格管理办法〉的通知》,决定将原国家计委、建设部计价格(1998)1810号《城市供水价格管理办法》第三十条中“接到水费通知单15日内仍不交纳水费的,按应交纳水费额每日加收5‰和滞纳金”的规定删去。在相关法律规范修改后,作为供水企业的威立雅公司,继续沿用已经被删除的滞纳金条款,属于没有法律依据、利用政府特许经营的垄断地位,加重消费者责任的情形。

  《中华人民共和国消费者权益保护法》第二十六条规定,经营者不得以格式条款、通知、声明、店堂告示等方式,作出排除或者限制消费者权利、减轻或者免除经营者责任、加重消费者责任等对消费者不公平、不合理的规定,不得利用格式条款并借助技术手段强制交易。第三十二条规定,各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定,在各自的职责范围内,采取措施,保护消费者的合法权益。第五十六条规定,经营者存在损害消费者权益应予处罚的情形,法律、法规对处罚机关和处罚方式未作规定的,由工商行政管理部门或者其他有关行政部门责令改正,可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款,没有违法所得的,处以五十万元以下的罚款。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条规定,行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利;当事人有权进行陈述和申辩,行政机关必须充分听取当事人的意见。第四十二条规定,行政机关作出较大数额罚款的行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。本案中,威立雅公司利用政府特许经营的垄断地位,在相关滞纳金法律条款已经被废止的情况下,仍以格式条款、店堂告示、通知等方式,单方在格式条款中约定按每日5‰的标准向逾期缴费的用户收取违约金,加重消费者责任。海南省工商局在其职权范围内,经过询问、调查核实、审计鉴定,召开听证会,听取威立雅公司的陈述、申辩,作出6号处罚决定并予以送达,被诉行政处罚行为认定事实清楚,适用法律、法规正确,符合法定程序,处罚结果公平、合理。一、二审判决驳回威立雅公司的诉讼请求,并无不当。

  威立雅公司主张,用户按照《供用水合同》约定支付5‰标准的违约金,符合法律、法规规定。银发(2003)251号《中国人民银行关于人民币贷款利率有关问题的通知》第三条规定,逾期贷款的罚息利率可以在借款合同载明的贷款利率水平上加收30%-50%。但是,本案威立雅公司与用户签订的不是普通的民事合同,而是履行具有垄断地位的政府特许经营协议的公共供水合同,必须符合《城市供水条例》《城市供水价格管理办法》等相关公共供水法律规范的规定,必须符合公共利益需要,不能利用政府特许经营的垄断地位,在法律规定之外,通过供水合同增加用户的义务和法律责任。5‰违约金的约定,违反消费者权益保护法的规定,不受法律保护。以此为由申请再审,缺乏法律依据,本院不予支持。威立雅公司又主张,5‰的违约金标准是一直以来沿用的标准,深圳市等城市均规定5‰甚至更高的违约金标准,部分近期判决亦支持逾期未缴水费的用水者按5‰标准向供水企业支付违约金。但是,法律规范关于加收5‰滞纳金的规定,2004年就已被删去。依法履行政府特许经营协议义务是威立雅公司的法定义务。在相关法律条款的规定已经被废除的情况下,威立雅公司仍然在自制的格式合同中约定5‰违约金,违反消费者权益保护法的规定,海南省工商局依法对其违法行为作出行政处罚,并无不当。其他城市的相关规定、个别民事判决的结果,与本案并无直接的关联性,不能否定威立雅公司行为的违法性。以此为由申请再审,理由不能成立。

  威立雅公司再主张,供水行业系公用事业,具有投资大、利润低、回收期长、关系民生的特点,因此许多城市的规章均规定超出银行逾期贷款利率的违约金标准,且海口市用户拖欠水费的现象较为严重,5‰的违约金标准有利于保障供水安全。《中华人民共和国合同法》第一百八十二条、第一百八十四条规定,用水人应当按照国家有关规定和当事人的约定及时交付水费。用水人逾期不交付水费的,应当按照约定支付违约金。本案中,威立雅公司按照《供用水合同》约定向用户提供用水服务,用户应当按时缴纳水费,逾期缴纳水费的,应当依法承担法律责任。但是,供水合同属于经政府批准履行公共服务义务的特殊民事合同,合同中关于违约金的约定要有法律、法规或者合法有效的规章、规范性文件的规定,要符合法定标准。威立雅公司在自制的格式合同中,违反法律规定,约定的高额违约金条款属于无效条款,不能作为根据《中华人民共和国合同法》第一百八十二条、第一百八十四条规定合法收取违约金的依据,以此为由申请再审,理由亦不能成立。

  综上,威立雅公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定,裁定如下:

  驳回海口威立雅水务有限公司的再审申请。

  审判长  郭修江

  审判员  杨志华

  审判员  田心则

  二〇一九年十一月二十八日

  法官助理   张巧云

  书记员    蓝玉喜


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